专家解读 | 中日韩电子废物管理比较研究

1.法规和管理目录

韩国和日本对电子废物回收利用的管理起步较早，分别在２０世纪末和２１世纪初就开始在相关立法中提出回收利用指定类别的电子废物，并出台了关于电子废物回收利用的专项法规。在管辖产品范围方面，日本和韩国通过管理体系的发展完善，已将管理目录逐渐从大型产品扩展至更多类型的小型产品，分别达到３４、２９类。韩国计划到２０１６年前进一步将管理目录扩增至５０种。中国电子废物回收管理起步较晚，回收和处理体系尚不完善，处理目录由先前的４类大型家电和微型计算机进一步扩增至１４类，新的目录自２０１６年３月起实施。中日韩电子废物管理目录见表１。

表1 中日韩电子废物管理目录

2.基本制度和责任认定

目前，中日韩３个国家均采用生产者责任延伸（ＥＰＲ）制度作为电子废物回收处理的基本管理制度。

韩国ＥＰＲ制度下，制造商有义务回收处理消费者购买新的同类产品时送还的废弃产品并承担相关费用，而居民日常丢弃的电子废物由地方政府或市政部门负责回收处理，居民和政府财政共同承担费用。

日本对大型家电的回收利用，规定由零售商负责回收，制造商负责处理利用，消费者承担收集运输和处理费用。对于小型家电的回收利用，规定由地方政府（市町村）负责收集和确保资金，并交由认定企业进行资源化利用，生产企业的责任仅限定在产品前端设计和再生材料利用方面。

中国电子废物回收管理采用处理目录、基金补贴、多渠道回收和集中处理等一系列制度。在生产者责任认定方面，仅规定了由生产者和进口者承担处理费用。可见，中国对生产者责任的规定主要体现在经济责任上，生产者没有实际参与回收处理的责任。在多渠道回收制度下，个体回收依然占据主要地位。

3.回收目标设定

２０１４年前，韩国以ＥＰＲ制度下电器电子产品销售量的一定比例设定每种产品的回收目标。２０１４年１月，韩国引入新的电子废物回收目标管理系统，将回收目标的设定改为某大类产品（２７种产品共划分为５大类：大型设备、电信设备、中型设备、小型设备和移动电话）的人均回收量，进而根据制造商的市场份额确定其各自的回收目标。此外，韩国还对每类电子废物的资源回收率设定了标准。日本对电子废物回收目标的设定体现在每类产品的资源回收率（称作“再商品化率”）方面，并未对回收处理总量或人均回收量提出要求。而中国尚没有对相关回收目标作出规定。

1.进出口管理制度和管制对象

中国对电子废物进口实行禁止和许可相结合的分类管理制度，并在《进口废物管理目录》中明确列出相关产品名录；对于出口则没有专项规定，如果属于危险废物，则适用《危险废物出口核准管理办法》，应遵循《巴塞尔公约》事先通知同意程序。中国对电子废物实行严格的进口管制，究其原因，主要有两个方面：（１）中国电子废物管理尚处于起步阶段，电子废物环境无害化利用处置能力较薄弱；（２）长久以来电子废物的非法输入和小作坊式非正规拆解处理已严重危害国内环境和人体健康。相对而言，日韩作为主要输出国，对电子废物进出口管制则较宽松，主要是基于《巴塞尔公约》，依据危险特性判定是否属于受管制的危险废物，详见表２。

表2 中日韩电子废物进出口管理目录或范围

2. 二手产品问题

中国对指定二手电器电子产品的进口也实行禁止与许可管制，纳入机电产品（含旧机电产品）进口管理范畴，。以质保期内返回维修为目的进口旧产品的情况则不在此管制范围内，对此中国海关设有专项服务，并规定６个月内退回原出口者。目前，禁止进口的二手电器电子产品主要涉及旧医疗设备类、旧电子游戏机类、旧显像管、旧电视机及含氯氟烃的旧家用电器产品等。而与废弃计算机类设备和办公电器电子产品、洗衣机等部分家用电器电子产品、照明设备、电器电子元器件等其他禁止进口电子废物相对应的二手产品并未列入相关管理目录中，属于自由进口的货物。不过，大多数二手电器电子产品的进口仍要经过逐批检验，以满足国家技术规范的强制性要求。这种情况可能造成环保、质检、海关、外贸等相关部门之间协调工作的冗杂性，从而易形成电子废。

而日韩对二手电器电子产品进出口视同一般商品贸易，并无额外的管制措施。日本作为主要输出国，废旧产品区别标准的缺乏则造成电子废物经常以二手产品名义进行非法出口。为避免这种情况，２００９年９月，日本制定了关于废ＣＲＴ出口的判定标准，禁止出口制造年限超过１５年的二手ＣＲＴ。２０１４年４月，日本实施《淘汰的电器电子产品器作为二手商品出口时的判定标准》，要求出口淘汰的电器电子产品时进行废物属性鉴定，但亦允许功能不完好的产品以在进口国维修后再使用的目的出口。韩国目前尚未出台二手电器电子产品鉴别标准。而中国电子废物和二手产品进口管理分属不同部门，并且尚未建立相关区别标准。综上可以推断，电子废物以二手产品名义非法越境转移风险仍然存在。

3.国际电子废物越境转移管理形势 

随着各国对电子废物非法越境转移问题的逐渐重视，《巴塞尔公约》正在推动电子废物与二手产品越境转移技术准则的制定，以明确对两者的管控和适用程序。其中，以维修、翻新为目的的旧产品进出口时是否属于废物以及是否应受到进出口管制成为国际争议焦点。２０１５年举行的巴塞尔公约缔约方大会第十二次会议已经原则上通过了该准则，其虽然不具备法律约束力，但无疑将对未来电子废物和二手产品越境转移管制的程序、各国特别是发展中国家相关电子产品废旧标准的认定具有深远影响。

报告，中国电子废物产生量仅次于美国，居世界第２位，日本和韩国分别排第３、１３位。但是，从电子废物人均产生量来看，中国远低于日本和韩国，接近亚洲和全球平均水平。从ＵＮＵ报告也可以看出，电子废物人均产生量与国家的发达程度相关。中国虽然是电子废物产生大国，但人均产生量还处于较低水平。随着经济水平的提高，中国电子废物产生量还将有进一步增长的趋势。结合３个国家电子废物产生量与规范处理量的数据发现，３个国家电子废物规范处理率均处于较低水平。究其原因，主要有：（１）规范处理涵盖的电子废物种类较少，如中国和日本分别是“四机一脑”和４类大型家电；（２），如自从韩国环境部近两年开展免费预约上门回收大型家电试点项目以来，家电规范回收率获得很大提高；（３）处理能力较低，如根据韩国电子产业环境协会（ＫＡＥＥ），韩国２０１２年电子废物处理能力为１１．７万ｔ／ａ，仅占产生量的１５％左右。

２０１４年初，中国海关破获“绿篱行动”以来的最大宗电子废物走私案件（“１１０７”案）。该案电子废物经中国香港、朝鲜南浦港、中国丹东港等多处港口中转，最后走私进境，呈现出日益复杂多变的走私特点。值得注意的是，中国香港已成为日韩电子废物向中国大陆非法转移的主要中转地，香港作为以服务业为主的港口城市，自身缺乏电子废物处理能

力，进口到香港的电子废物多直接向中国大陆及周边国家转口。

另一方面，日本和韩国则是亚太区域电子废物

非法越境转移的主要来源国。据２０１４年日本环境大臣和经济产业大臣联席会议上的关于家电回收再利用的总结报告显示，估测约有１０％的应在国内回收的废家电，有可能通过混入金属废料等形式，被非法出口到了中国等海外，２０１２年４月至２０１３年３月非法出口量约为１３０万台。根据韩国环境部统计资料，韩国废旧小型家电约有３０％～５０％被非法出口至日本、瑞典和中国等。

在回收管理方面，中国电子废物管理制度尚不完善。与日韩ＥＰＲ制度相比，中国的生产者责任更多地体现在经济层面，而没有直接参与回收处理的操作层面，个体回收依然是电子废物回收的主导方式，。此外，相比日韩，中国电子废物管理目录范围较小，随着中国电子废物处理目录的扩展，手机等电子废物非正规处理部门的规范化将成为电子废物管理工作的新内容。

在进口管理方面，日韩是亚太区域主要的电子废物出口国，其较低的电子废物规范处理率仍意味着向中国及其他发展中国家出口的需求持续存在。与中国严格的电子废物及二手产品进口管制相比，日韩较宽松的出口管理则导致中国面临更大的执法。废物走私途径和方式日趋复杂，电子废物以二手产品名义非法出口的问题较突出。而中国电子废物和二手产品进口管理因缺乏废旧鉴别标准以及跨部门的协调机制，在《巴塞尔公约》推动相关国际准则制定的新形势下，将面临新的挑战。

基于上述分析，对中国电子废物管理提出以下建议：

，促进电子废物规范处理。可借鉴日韩经验，在立法上进一步强化生产者责任承担，设定明确的回收目标，并加强对各。

（２）评估和完善电子废物与二手产品进口管理。对中国电子废物和二手产品进口管理制度的有效性、社会经济影响问题等进行评估，结合国内管理需要与国际发展趋势，从废旧鉴别等方面进一步完善进口管理制度。